ПОИСК ПО САЙТУ 
поиск по ресурсному центру (Перевод с английского публикации Тинатин Зардиашвили).
Страна предполагает, что Фонд полностью уйдет к 2022 году. Хотя официальное название плана – «План перехода Грузии», многие заинтересованные стороны называют его «Планом перехода и устойчивого развития Грузии» или «TSP» – Georgia Transition and Sustainability Plan».
Грузия разработала план перехода в ответ на постепенное сокращение финансирования Глобального фонда на протяжении многих лет. Цель Плана перехода Грузии заключается в обеспечении плавного перехода к полному внутреннему финансированию программ по ВИЧ и туберкулезу к 2022 году без ущерба для услуг. Однако, в плане не указано, какие услуги переходят на попечение государства, или когда.
СКК Грузии предоставил Aidspan копию плана перехода. В этой статье описывается содержание плана, а также дается некоторый анализ (см., в частности, раздел в конце статьи). Это первый случай, когда Aidspan написал о содержании плана перехода.
Кроме 48-страничного описательного документа, План перехода Грузии включает три приложения: (1) матрицу обязанностей и временные рамки(2),очерк деятельности по МиО(3),бюджет.
При подготовке плана Грузия предположила, что Глобальный фонд полностью уйдет к 2022 году – году завершения грантов Грузии по распределению ГФ на 2017-2019 гг. Грузия сделала это предположение, несмотря на то, что не входит в список стран Фонда, которые, как ожидается, должны перейти от поддержки Глобального фонда к госфинансированию к 2025 году.
Примечание редактора: На 2017-2019 гг. Грузия получила финансирование для программ по ВИЧ и туберкулезу. В случае, если бы Грузия в ближайшие пару лет была проинформирована о том, что Глобальный фонд планирует уйти полностью, страна все равно имела бы право на получение «финансирования перехода» на период 2020-2022 гг. Согласно действующим правилам, компонент, который должен совершить переход, имеет право получить последнее финансирование из Глобального фонда. Однако эти средства нужно использовать исключительно, или в первую очередь, для покрытия расходов на реализацию плана перехода.
В 2015 году Грузия провела оценку готовности к переходу (англ., transition readiness assessment, TRA) (см. статью GFO). План перехода основывается на TRA. В плане перечислены все проблемы, выявленные в TRA, а также те, которые не рассматриваются Глобальным фондом или национальными программами по ВИЧ и туберкулезу. СКК советует ознакомиться с Планом перехода Грузии, а также с документами, описывающими национальные программы по борьб с ТБ и ВИЧ, и самыми последними запросами страны на финансирование Глобального фонда.
План перехода описывает (а) проблемы, которые необходимо решить для обеспечения успешного перехода(б), виды деятельности, которые будут реализованы для решения проблем и дефицита.
Подготовка Плана перехода Грузии была инициирована Страновым координационным комитетом страны (СКК) и Национальным центром по контролю заболеваний и общественному здравоохранению, основным получателем (PR) грантов Глобального фонда в Грузии, при финансировании, предоставляемом Глобальным фондом. План был разработан группой независимых консультантов (Международный фонд Curatio). Согласно документа плана перехода, все заинтересованные стороны активно участвовали в разработке плана, включая Совет по политике и адвокации, орган, созданный специально для оказания помощи СКК в осуществлении программ по борьбе с ВИЧ и туберкулезом. Процесс подготовки плана был согласован с фортфолио-менеджером Глобального фонда. После принятия во внимание комментариев Секретариата Глобального фонда относительно проекта плана, окончательный план был одобрен СКК.
План структурирован относительно двух групп проблем: 1) проблемы, касающиеся внешней среды (проблемы, напрямую не связанные с системой здравоохранения, но все же существенно влияющие на ее развитие), 2) проблемы, касающиеся внутренней среды (проблемы, непосредственно связаны с системой здравоохранения). Что касается последних, то в плане перехода описываются проблемы в следующих областях: финансирование, человеческие ресурсы (персонал), информационные системы здравоохранения, управление, отчетность, услуги, закупки и организационный потенциал.
Ниже мы предоставляем информацию о некоторых проблемах, выявленных в этих областях, и видах деятельности, которые, согласно плану, будут реализованы для решения этих проблем.
Внешняя среда
Согласно Плану перехода Грузии, организации гражданского общества (ГО, НПО) в настоящее время ограничены в своей способности участвовать в государственных тендерах. Например, большинству предоставляющим услуги ГО сложно выполнить требования Закона о государственных закупках и предоставить банковскую гарантию на 1-2% от общего бюджета тендерного предложения. В плане говорится, что возможно существование и других правил, препятствующих участию гражданского общества. Для решения этой проблемы в плане предусмотрены 1) пересмотр закона о закупках и соответствующих положений для выявления барьеров, ограничивающих участие ГО в государственных тендерах, 2) меры по наращиванию потенциала ГО, их сетей и объединений для удовлетворения требований государственных закупок. В плане уточняется, что процесс наращивания потенциала должен включать обучение и техническую поддержку в управлении и мобилизации ресурсов.
В плане перехода говорится, что «…важно, чтобы государство могло заключать контракты с НПО, поскольку негосударственный сектор является очень важным игроком в эффективном осуществлении превентивных мер», а также предусматривается разработка подробного руководства, описывающего правила и процедуры заключения договоров с ГО по оказанию медицинских услуг.
Согласно плану, ограничительная политика в отношении лекарственных средств остается существенным препятствием для успешного осуществления программы по ВИЧ, и эта проблема должна быть решена до того, как прекратится финансирование Глобального фонда. В плане предусматривается усиление сотрудничества между основными заинтересованными сторонами, соответствующими государственными органами, парламентскими комитетами, гражданским обществом и Национальной платформой по реформированию наркополитики для изменения законодательства, касающегося препаратов, путем разработки и внедрения новой четырехуровневой политики по лекарствам, стратегии по наркополитике и плана действий.
Внутренняя среда
Финансирование
Неудивительно, что самой большой проблемой является растущий дефицит финансирования, создаваемый постепенным сокращением поддержки Глобального фонда. Например, несмотря на существование определенных государственных обязательств, реализация национальной стратегии по борьбе с туберкулезом в Грузии (2016-2018 гг.) находится «в минусе». По оценкам, дефицит финансирования превышает 20%.
Кроме того, в плане указано, что финансовые обязательства Министерства труда, здравоохранения и социальных дел, управляющего стратегиями в области ВИЧ и ТБ, скорее всего, превысят его бюджет. План перехода Грузии предусматривает своевременное выявление внутренних и внешних возможностей во избежание прерывания программ из-за дефицита финансирования.
План включает в себя несколько видов деятельности, направленных на повышение эффективности. Одним из примеров этого является введение для программы борьбы с туберкулезом системы финансирования, основанной на результатах (result-based financing system, RBF). Грузия считает, что это подходящая деятельность для включения в план перехода, поскольку у правительства будут четкие указания относительно того, как разумно тратить свои деньги (и, возможно, тратить меньше, и тратить на достижение результатов).
Человеческие ресурсы (персонал)
Критической проблемой для программ по ВИЧ и туберкулезу является то, что необходимый персонал не обладает достаточными навыками. Для решения этой проблемы план перехода требует разработки политики, определяющей требуемые квалификации – для медицинского и другого персонала, а также для работников НПО. Он также призывает к институционализации программ обучения по ТБ и ВИЧ и их интеграции в соответствующую систему формального образования (бакалаврат и аспирантура).
Информационная система здравоохранения (ИСЗ)
Согласно плану перехода Грузии, сбор данных по ВИЧ не стандартизирован, поскольку он не сегрегирован по возрасту и полу, информационные системы по ВИЧ и ТБ не полностью интегрированы в национальную информационную систему Грузии, а статистические данные регулярно не анализируются и не используются в процессе принятия решений. Для решения этих проблем план предусматривает мониторинг и оценку существующих интервенций по укреплению ИСЗ, а также текущих процессов для полной интеграции современных систем наблюдения, мониторинга и отчетности. В нем также содержится призыв к тому, чтобы персонал был обучен использованию ИСЗ.
Управление
В Плане перехода Грузии говорится, что в национальных документах по стратегии в отношении ВИЧ и ТБ нет «соответствующей уставной силы, что означает, что приоритеты могут измениться с [новым] правительством». План предусматривает, что национальные стратегии по ВИЧ и ТБ должны иметь «соответствующую уставную силу …, которая сделает их реализацию обязательной». (Aidspan был проинформирован о том, что после завершения Плана перехода Грузии, обе стратегии были одобрены).
Кроме того, конкретно в отношении программы по борьбе с туберкулезом, в плане указывается, что функции и обязанности по управлению программой четко не определены, что приводит к фрагментации программы и затрудняет достижение целей устойчивости. План перехода Грузии предусматривает укрепление потенциала программы по борьбе с туберкулезом путем принятия юридического документа, в котором четко определяются функции и обязанности по управлению самой программой. Это может принять форму резолюции правительства Грузии или, возможно, изменений в Законе о ТБ.
План указывает на то, что, хотя СКК является основным органом, координирующим национальные меры в ответ на ВИЧ и туберкулез, он не имеет соответствующего места в правительственной иерархии и, следовательно, не обладает юридической силой, достаточной для обеспечения эффективного сотрудничества в разных секторах. Согласно плану перехода, существует единодушное мнение о том, что СКК должен продолжать свою деятельность после ухода Глобального фонда. На этапе перехода, согласно плану, будут обсуждаться различные варианты относительно того, как должен развиваться СКК. После того, как оптимальный вариант будет выбран, планируется разработать план для его реализации.
Отчетность
В плане перехода говорится, что в настоящее время нет официальных каналов распространения информации о программах по ВИЧ или ТБ и их финансированию. Подробная информация о расходах недоступна, что ограничивает способность НПО проводить адвокационную деятельность, а также возможность для различных заинтересованных сторон контролировать программы. Для решения этих проблем в плане содержится призыв к правительству в процессе перехода создать систему счетов здравоохранения, которая позволит публиковать общедоступные отчеты о расходах на ВИЧ и ТБ, а также проводить анализы расходов ежегодно.
Услуги
В Плане перехода Грузии говорится, что в настоящее время нет утвержденных стандартов для услуг по профилактике ВИЧ для ключевых затронутых групп населения, а также для программ снижения вреда. Таким образом, трудно определить удельные затраты, которые необходимы для расчета того, насколько госбюджеты должны увеличиваться, чтобы взять на себя ответственность за финансирование этих услуг и программ. План акцентирует, что «адвокация запланирована» для утверждения и внедрения национальных стандартов профилактики ВИЧ и снижения вреда. Он также призывает к обучению НПО по утвержденным стандартам (предполагается, что НПО лучше всего подходят для обеспечения практического применения этих стандартов).
Что касается программы борьбы с туберкулезом, план перехода предусматривает постепенный переход к человек-ориентированной модели ТБ, чтобы избежать ненужной госпитализации и повысить эффективность системы.
Закупки
В настоящее время закупка и поставка медицинских препаратов для профилактики и лечения ВИЧ в Грузии осуществляется Национальным центром по контролю заболеваний и общественному здравоохранению (НЦКЗОЗ). Антиретровирусные препараты приобретаются через объединенный механизм закупок Глобального фонда (pooled procurement mechanism, PPM). Закупка и поставка лекарств для лечения ТБ также осуществляется НЦКЗОЗ. Препараты первой линии закупаются через механизм закупок государства, а препараты второй – через PPM.
По-прежнему не принято никакого решения относительно того, будет ли НЦКЗОЗ продолжать управление функцией закупок и снабжения после ухода Глобального фонда. Возможно, что эту функцию на себя возьмет Агентство социального обслуживания (АСО), потому что АСО занимается закупками препаратов для других национальных программ здравоохранения. План перехода предусматривает выбор агентства, которое будет отвечать за управление закупками и цепочками поставок, а также наращивание потенциала выбранного агентства (если новый орган возьмет на себя функции НЦКЗОЗ).
Организационный потенциал
В Плане перехода Грузии говорится, что, поскольку национальная программа по борьбе с туберкулезом не имеет официальной структуры управления, риски для непрерывности и устойчивости программы очень велики. В ноябре 2014 года Министерство труда, здравоохранения и социальных дел создало новый отдел, Национальный совет по борьбе с ТБ. В плане перехода говорится, что для улучшения управления и координации национальной программы по борьбе с туберкулезом необходимо усилить организационный потенциал секретариата Национального совета по борьбе с ТБ. Таким образом, в плане предусматривается деятельность по наращиванию потенциала для повышения способности секретариата совета оказывать оперативную и секретарскую поддержку Национальному совету по борьбе с ТБ.
Стоимость
По оценкам Грузии, стоимость реализации плана перехода на пять лет (2017-2021) составляет 2,4 млн. долл. В соответствии с планом, был определен потенциальный источник финансирования для оперативных расходов по МиО, начиная с 2018 года (96 тыс. долл. в период с 2018 по 2021 год), а также источники внешнего финансирования для деятельности в рамках цели «Создать благоприятные правовые условия для национальных мер в ответ на ВИЧ» (стоимость: 29,2 тыс. долл. за тот же период). Ожидается, что все другие финансовые средства будут предоставлены Глобальным фондом в форме субсидии на переходный период.
Реакция
Поскольку для сообществ Грузии план перехода оказался довольно сложным и трудным для понимания, грузинские НПО разработали пользовательскую версию плана (при финансовой поддержке Департамента Глобального фонда по вопросам сообществ, прав и гендера (СПГ)).
1-2 июня 2017 года Евразийская сеть снижения вреда (ЕССВ) организовала рабочее совещание для обзора и обсуждения плана перехода и разработки стратегий контроля за осуществлением плана. В отчете по этой встрече говорилось, что план перехода нужно рассматривать не изолированно, а в сочетании с национальными стратегическими планами в отношении ТБ и ВИЧ, а также самыми последними запросами Грузии на финансирование в Глобальный фонд для борьбы с ТБ и ВИЧ (по распределению страны на 2014-2016 гг.). В отчете говорится, что для мониторинга реализации плана перехода требуется глубокое понимание всех этих документов.
Согласно отчету, пользовательская версия плана является полезным инструментом мониторинга не только для сообществ, но и для разработчиков программ. Наконец, участники заявили, что, если СКК прекратит функционирование вне Глобального фонда, будет трудно поддерживать участие сообществ в этом процессе.
Давид Субелиани, один из лидеров движения «Белый шум», выступающего за декриминализацию препаратов в Грузии, сообщил Aidspan, что план перехода не гарантирует, что услуги для ключевых групп населения будут поддерживаться. «Сообществам придется продолжать адвокацию для увеличения внутреннего финансирования. Я сомневаюсь, что они смогут сделать это без поддержки со стороны Глобального фонда» – сказал он.
Д-р Кетеван Чхатарашвили, президент Международного фонда Curatio (CIF), заявила Aidspan, что она обеспокоена тем, что НПО заинтересованы в мониторинге только отдельных показателей плана перехода, т.е. тех, которые находятся ближе всего к интересам сообществ, которые они представляют. «К сожалению, большинство НПО не видят сложной картины и связей между утвержденной концептуальной запиской,» – для финансирования Грузии Глобальным фондом в период реализации с 1 июля 2016 года по 30 июня 2019 года – «НСП и планом перехода». В идеале, эти три вещи должны контролироваться как один целостный процесс, потому что каждый из них охватывает виды деятельности, которые необходимы для плавного перехода».
Вице-председатель СКК Грузии, Тамар Габуния, сообщила Aidspan, что План перехода Грузии был разработан в ходе длительного процесса консультаций с заинтересованными сторонами. «Этот план не дублирует деятельность, охватываемую национальными стратегиями по борьбе с ТБ и ВИЧ, а занимается укреплением систем здравоохранения, чтобы подготовить прочную основу для ожидаемого перехода».
«Несмотря на то, что сам план не может устранить существующие законодательные барьеры устойчивой реализации услуг в области профилактики ВИЧ силами НПО, он призывает к высокоуровневой адвокационной деятельности для достижения необходимых поправок к законодательству для обеспечения доступа к снижению вреда и другим основным профилактическим услугам в связи с ВИЧ» – сказала Габуния.
Тамар Габуния также добавила, что «осуществление плана должно тщательно контролироваться со стороны НПО и представителей сообществ. Будет создан механизм для облегчения мониторинга – механизм, который не только поможет определить проблемы реализации, но и даст соответствующий ответ», – сказала она.
Комментарий Aidspan
Это была первая возможность Aidspan просмотреть план перехода. Замечания предоставлены ниже:
- В силу отсутствия руководящих принципов (или шаблона, или типового плана) Глобального фонда в отношении того, что должно быть включено в план перехода, странам приходится самим решать, что должен содержать их план.
- Как уже было сказано, План перехода Грузии сложный и нелегкий для понимания. Одной из причин такой сложности является то, что для того, чтобы получить полную картину перехода, нужно читать не только собственно План перехода Грузии, но и национальные стратегические планы страны в отношении ТБ и ВИЧ и самые последние заявки на финансирование. Мы это понимаем, но мы не можем избавиться от ощущения, что план должен быть самодостаточным.
- Самые последние заявки на финансирование в Грузии – это концептуальные записки, которые были утверждены в 2016 году из распределений на 2014-2016 гг. Существует проблема с использованием концептуальных записок для описания реализуемых программ. После того, как они будут представлены, концептуальные записки рассматриваются Группой технического обзора и Комитетом по одобрению грантов. Требуются разъяснения, которые приводят к изменениям в программах, описанных в концептуальных записках. За этим следует этап предоставления грантов, в ходе которого в предлагаемую программу вносятся дополнительные изменения. Окончательная утвержденная программа может существенно отличаться от первоначальной концепции. Но нет ни одного документа, описывающего окончательную программу.
- Ожиданием было увидеть список услуг, которые правительство принимает под свою ответственность, и график, когда это произойдет. Но почти ничего из этого в Плане перехода Грузии нет.
- Нет предположения, что правительство обязательно возьмет на себя все программы, которые финансировались Глобальным фондом. Правительство, возможно, пожелает адаптировать некоторые из программ и даже может вообще отказаться от них, если они не соответствуют национальным приоритетам. (см. охват Aidspan документа Джемма Оберт и Алана Уайтсайда об устойчивости программы)
- Ожидалось увидеть раздел плана перехода, описывающий, как правительство будет оплачивать расходы на антиретровирусное лечение. Однако Aidspan понимает, что Национальная стратегия по ВИЧ в Грузии уже обязывает правительство покрывать все расходы на АРВ-препараты. Это объясняет, почему в плане перехода нет никакой информации об АРВ, а также подчеркивает то, что заинтересованные стороны говорят о необходимости учитывать не только то, что входит в план, но также то, что содержится в национальной стратегии и последних заявках на финансирование ГФ.
- В Плане перехода Грузии было много пунктов, которые, как представляется, не имеют ничего общего с переходом. Например, в плане предусматривается осуществление ряда деятельности по укреплению национальной программы по борьбе с ТБ. То, что Грузия должна делать, это переходить или не переходить. Однако, хотя такие предметы могут не иметь прямого отношения к переходу, заинтересованные стороны в Грузии могут считать, что указанные детали необходимы для долгосрочной устойчивости программ борьбы с туберкулезом и ВИЧ-инфекцией в стране.
- Некоторые действия, которые, как представляется, не связаны напрямую с переходом, тем не менее его облегчают. Например, в Плане перехода Грузии содержится призыв к постепенному переходу к человек-ориентированной модели ТБ, чтобы избежать ненужной госпитализации и повысить эффективность системы. Это действие приведет к снижению затрат, что, в свою очередь, облегчит правительству принятие на себя ответственности за эти услуги.
